Ricorso per conflitto di attribuzione con istanza di sospensione
ai sensi dell'art. 40 della legge n. 87/1953 del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato (c.f. 80224030587), presso i cui uffici
domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi, 12 per il ricevimento
degli atti, fax 06.96514000 e PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Contro la Regione Veneto, in persona del presidente della giunta
regionale in carica, con sede in Venezia, Palazzo Balbi, Dorsoduro,
3901 (C.a.p. 30123);
Per l'annullamento della deliberazione della giunta regionale del
Veneto n. 306/DRG del 13 marzo 2018 (doc. 1), recante la «Indizione
referendum consultivo sul progetto di legge n. 8 di iniziativa
popolare relativo a "Suddivisione del Comune di Venezia nei due
comuni autonomi di Venezia e Mestre". Indizione della consultazione
referendaria per domenica 30 settembre 2018 ed approvazione del
quesito referendario», pubblicata nel B.u.r. n. 27 del 16 marzo 2018.
Fatto
L'atto regionale che lo Stato ritiene invasivo della sfera di
competenza attribuitagli dalla Carta Fondamentale rinviene dal
procedimento, riguardante la variazioni provinciali e comunali,
contemplato dalla legge regionale del Veneto 24 dicembre 1992 n. 25.
La legge in parola disciplina, per quanto di competenza
regionale, la variazione delle circoscrizioni dei comuni e delle
province, nonche' il mutamento delle denominazioni dei comuni (art.
1).
La delibera censurata con l'odierno gravame, quindi, si inserisce
nel procedimento che consente tali variazioni o mutamenti all'interno
di una provincia mediante l'approvazione di una legge regionale,
previo referendum consultivo - disciplinato in Veneto dalla legge
regionale 12 gennaio 1973, n. 1 - e secondo le procedure previste al
capo II della legge regionale n. 25/1992 (art. 2, comma 1).
L'iniziativa legislativa per la variazione delle circoscrizioni
comunali e' affidata ai soggetti di cui all'art. 38 dello Statuto
regionale, approvato con legge statale 22 maggio 1971, n. 340 (cfr.
art. 20 dello Statuto vigente, approvato con legge regionale 17
aprile 2012 n. 1).
Nel caso che ci occupa, in data 25 maggio 2014 e' stata
depositata, presso il consiglio regionale del Veneto, la proposta di
legge di iniziativa popolare avente per oggetto la «Suddivisione del
Comune di Venezia nei due comuni autonomi di Venezia e Mestre». La
proposta tende ad una variazione delle circoscrizioni comunali,
mediante lo scorporo del Comune di Venezia in due distinti comuni che
apparentemente integra la fattispecie di cui alla lettera b)
dell'art. 3, comma 1, della legge regionale n. 25/1992.
La procedura legislativa cosi' avviata e' stata successivamente
riaperta, ai sensi dell'art. 133, del regolamento del consiglio,
nell'attuale legislatura, ove la proposta e' diventata progetto di
legge n. 8/2015.
Con deliberazione n. 10 approvata nella seduta del 14 febbraio
2017 (doc. 2), il consiglio regionale del Veneto ha ritenuto
meritevole, ai fini della prosecuzione dell'iter legislativo, il
progetto di legge.
Il giudizio di meritevolezza e' stato formulato nonostante
l'acquisizione della deliberazione del consiglio comunale di Venezia
n. 32 datata 9 gennaio 2016 (doc. 3), che ha espresso parere
contrario in ordine al progetto di legge n. 8 rilevando
l'illegittimita' costituzionale di un'eventuale legge regionale
approvata in esito al procedimento in esame nonche' l'illegittimita'
di ogni ulteriore provvedimento amministrativo adottato nell'ambito
del procedimento in parola.
L'avviso contrario manifestato dal consiglio comunale veneziano
muove dalla sopravvenuta incompatibilita' dello scorporo previsto
dalla proposta di legge con la disciplina specifica introdotta per il
comune capoluogo di una Citta' metropolitana (quale e' Venezia) dalla
legge 7 aprile 2014 n. 56, entrata in vigore successivamente al
progetto di legge in questione.
Il rilievo circa l'incompatibilita' del progetto con la legge
statale sopravvenuta e' stato dunque acquisito nel corso del
procedimento ed e' comunque da tempo noto alla Regione Veneto come
dimostrano: la deliberazione del Commissario straordinario del Comune
di Venezia n. 83 del 13 ottobre 2014 (doc. 4); la comunicazione del
Sindaco della Citta' metropolitana di Venezia in data 29 giugno 2016;
il parere della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento
per gli affari regionali le autonomie e lo sport del 26 luglio 2016
(doc. 5) e, infine la comunicazione del sindaco della Citta'
metropolitana di Venezia in data 22 settembre 2016.
In estrema sintesi, tali atti convergono nell'escludere che la
scissione del Comune capoluogo della Citta' metropolitana in piu'
comuni possa seguire le procedure generali dettate dal legislatore
regionale per i comuni non facenti parte di Citta' metropolitana in
luogo delle procedure specifiche dettate dal Legislatore statale
sulle Citta' metropolitane.
Cio' nonostante, con successivo provvedimento n. 84 in data 11
luglio 2017, su proposta della giunta regionale n. 56/CR del 6 giugno
2017, il consiglio regionale veneto ha deliberato l'individuazione
della popolazione interessata dalla consultazione referendaria
nell'intera popolazione dell'attuale Comune di Venezia.
Con nota del 25 luglio 2017 (doc. 6), il Sottosegretario di Stato
per gli affari regionali, ha rappresentato al presidente della giunta
regionale veneta che l'avviato procedimento referendario in merito
alla separazione in due comuni (Venezia e Mestre) del Comune di
Venezia, capoluogo della Citta' metropolitana, ove portato ad
esecuzione, sarebbe apparso in contrasto con la legge 7 aprile 2014,
n. 56 (cd. legge Delrio), concretizzando una palese invasione della
sfera di competenza esclusiva statale in materia di «legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni,
Province e Citta' metropolitane» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera p) della Costituzione. Con la deliberazione n. 306/DRG del 13
marzo 2018, tuttavia, la giunta regionale del Veneto ha inteso dar
seguito all'iniziativa e ha quindi indetto il referendum consultivo
sul progetto di legge di iniziativa popolare n. 8, al quale dovra'
partecipare, ai sensi dell'art. 6, comma 2, della legge regionale 24
dicembre 1992, n. 25 e successive modificazioni ed integrazioni,
l'intera popolazione elettorale dell'attuale Comune di Venezia.
Ha altresi' deliberato che per lo svolgimento delle operazioni
relative al referendum si applicano le norme previste dall'art. 26
della legge regionale 12 gennaio 1973, n. 1 («Norme sull'iniziativa
popolare per le leggi ed i regolamenti regionali, sul referendum
abrogativo e sui referendum consultivi regionali») e successive
modificazioni ed integrazioni e ha convocato per domenica 30
settembre 2018 i comizi elettorali per la consultazione referendaria,
le cui operazioni di voto si svolgeranno dalle ore 7,00 alle ore
23,00 della stessa giornata.
La giunta regionale ha infine approvato il sotto riportato
quesito, da rivolgere alla popolazione elettorale del Comune di
Venezia, perche' sia scritto nella scheda di votazione per il
referendum: «E' lei favorevole alla suddivisione del Comune di
Venezia nei due comuni autonomi di Venezia e Mestre, come da progetto
di legge di iniziativa popolare n. 8?».
Il sindaco della Citta' metropolitana di Venezia, da ultimo, con
nota del 16 marzo 2018 (doc. 7), in relazione alla sopracitata
indizione del referendum consultivo, ha ribadito l'evidente contrasto
del procedimento di separazione in argomento con l'articolazione
prevista per i comuni capoluogo delle Citta' metropolitane dalla
legislazione statale in sede di competenza esclusiva.
La deliberazione n. 306/DRG del 13 marzo 2018 invade la sfera di
competenza costituzionale dello Stato in quanto emanata in violazione
degli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p) e 133 della
Costituzione, e della legge n. 56 del 2014 e merita pertanto di
essere annullata per i seguenti motivi in
Diritto
Violazione e falsa applicazione degli articoli 114, 117, secondo
comma, lettera p) e 133 della Costituzione, e della legge n. 56 del
2014 nonche' dell'art. 1 dello Statuto della Regione del Veneto e
degli articoli 2 e 10 dello Statuto della Citta' metropolitana di
Venezia.
1. Con la delibera n. 306/DRG del 13 marzo 2018, la giunta
regionale del Veneto ha indetto, ai sensi del combinato disposto
delle leggi regionali n. 25/1992 n. 1/1973 e a seguito della
presentazione del progetto di legge di iniziativa popolare n. 8, un
referendum consultivo per la suddivisione del Comune di Venezia nei
due comuni autonomi di Venezia e Mestre convocando, come detto, i
comizi elettorali per domenica 30 settembre 2018.
L'intera popolazione elettorale dell'attuale Comune di Venezia e'
stata chiamata a partecipare alla consultazione referendaria, in
forza della delibera impugnata, che e' dunque finalizzata alla
separazione in due comuni (Venezia e Mestre) del Comune di Venezia,
oggi capoluogo dell'omonima Citta' metropolitana.
L'atto gravato risulta in contrasto con quanto previsto, in
materia di articolazione territoriale delle Citta' metropolitane e,
in particolare, del loro comune capoluogo, dalla legge 7 aprile 2014,
n. 56 (cd. legge Delrio). La delibera della giunta regionale veneta,
invero, integra una palese invasione della sfera di competenza
esclusiva statale in materia di «legislazione elettorale, organi di
governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta'
metropolitane» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p) della
Costituzione e viola altresi' gli articoli 114 e 133 della
Costituzione.
2. In via preliminare, si evidenzia che il provvedimento in
argomento esprime in modo chiaro e inequivoco la pretesa della
Regione di intervenire sul territorio del comune capoluogo della
Citta' metropolitana al di fuori dello specifico procedimento
previsto dalla legge n. 56 del 2014 e quindi interferendo con le
attribuzioni statali sugli organi della Citta' metropolitana.
Con la delibera n. 306/DRG del 13 marzo 2018, la Regione Veneto
ha dato ulteriore e definitivo impulso al procedimento volto a
suddividere il Comune di Venezia nei due comuni autonomi di Venezia e
Mestre avviato dal consiglio regionale con il provvedimento n. 84 in
data 11 luglio 2017, con cui e' stata individuata la popolazione
interessata dalla consultazione referendaria coincidente appunto con
l'intera popolazione del Comune di Venezia.
Va rilevato, al riguardo, che lo stesso comune ha impugnato
dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, con
ricorso del 12 aprile 2017 (doc. 8) e con successivi motivi aggiunti
(doc. 9), la deliberazione n. 10 del 14 febbraio 2017, con cui il
consiglio regionale del Veneto si e' positivamente espresso sul
ridetto progetto di legge, onde consentirne la prosecuzione dell'iter
legislativo, nonche' il citato provvedimento n. 84 in data 11 luglio
2017. Il predetto ricorso contraddistinto dal numero di R.G.
502/2017, spiegato avverso gli atti preliminari emanati
dall'amministrazione regionale nell'ambito del procedimento previsto
dal capo II della legge regionale n. 25 del 1992, e' attualmente
pendente (1)
L'impugnativa comunale e' stata poi estesa, da ultimo, con
ulteriori motivi aggiunti (doc. 10), proprio alla delibera n. 306/DRG
del 13 marzo 2018 che, tuttavia, oltre ai profili di illegittimita'
denunciati dal Comune di Venezia dinanzi al Giudice amministrativo,
crea altresi' un vulnus incidente sulle prerogative costituzionali
dello Stato meritevole dell'elevazione dell'odierno conflitto di
attribuzione ai sensi dell'art. 134 Cost. secondo alinea.
L'atto sospinto integra quindi nella sua attualita' e concretezza
la lesione della sfera di competenza statale riconosciuta dalla
Costituzione e radica l'interesse del Governo all'odierna impugnativa
volta a ricondurre la situazione alla legittimita' e a conformita' al
dettato della Carta fondamentale in ordine al riparto costituzionale
delle attribuzioni tra lo Stato e la Regione Veneto, gravemente e
insanabilmente leso dalla iniziativa della Regione,
3. E' altresi' evidente la sussistenza del tono costituzionale
del conflitto.
La questione sottoposta al vaglio di codesta ecc.ma Corte
afferisce senz'altro al riparto delle attribuzioni tra Stato e
Regioni, quale risulta dal nuovo Titolo V della parte seconda della
Costituzione.
Codesta ecc.ma Corte ha recentemente ribadito che «a conferire
tono costituzionale ad un conflitto basta la prospettazione
dell'esercizio di un potere radicalmente diverso da quello attribuito
dalla legge, cosi' integrando "un'ipotesi di lamentata carenza di
potere in concreto incidente sulle prerogative costituzionali della
ricorrente" (sentenza n. 104 del 2016; nello stesso senso, sentenze
n. 235 del 2015, n. 263 e n. 137 del 2014, n. 380 del 2007)»
(sentenza n. 260 del 2016 cit.).
Si avra' agio di dimostrare in prosieguo che la delibera
impugnata e' frutto di una scelta viziata da evidente carenza di
potere della Regione ad introdurre, dopo l'entrata in vigore della
legge 7 aprile 2014 n. 56, variazioni delle circoscrizioni comunali
che modifichino il territorio del comune capoluogo delle Citta'
metropolitane.
Vi e' infatti che la deliberazione n. 306/DRG del 13 marzo 2018
si risolve in una chiara violazione delle prerogative statali in
materia di istituzione delle Citta' metropolitane, particolarmente
incise dalla modificazione territoriale del comune capoluogo, che la
Regione Veneto ha consumato attraverso l'indizione di un referendum
consultivo sul progetto di legge n. 8.
La «Suddivisione del Comune di Venezia nei due comuni autonomi di
Venezia e Mestre», che la Regione sta perseguendo mediante il
procedimento di variazione delle circoscrizioni dei comuni e delle
Province, previsto dalla legge regionale del Veneto 24 dicembre 1992
n. 25, appare invero manifestamente incompatibile con la disciplina
dettata dalla legge n. 56/2014 (art. 1, comma 22) per la modifica del
territorio del comune capoluogo delle Citta' metropolitane.
E' ben evidente che la delibera impugnata e' atto espressivo del
disegno regionale volto a stravolgere la consistenza territoriale
dell'attuale comune capoluogo della Citta' metropolitana di Venezia
al punto da determinare anche una drastica riduzione della sua
popolazione (che si riflette inevitabilmente anche sulla effettiva
rappresentativita' quale comune capoluogo) e percio', nella misura in
cui il sindaco di tale comune e' anche, per legge, il sindaco
metropolitano (art. 1, comma 19 della legge n. 56/2014), concreta
un'invasione nella sfera di competenza statale manifestata nel
disegno contenuto dalla legge n. 56/2014, il quale oggi rischia di
essere stravolto dall'iniziativa regionale che qui si censura.
4. Venendo al denunciato contrasto dell'atto sospinto con le
norme attributive delle prerogative costituzionali dello Stato
incise, giova premettere che non e' qui in discussione la
possibilita' di devolvere - in via generale - la materia della
modificazione delle circoscrizioni comunali alla competenza
regionale, ai sensi dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione,
come recepito nell'ordinamento regionale dalla legge regionale n. 25
del 1992.
Vi e' pero' che nel caso di specie, come negli altri casi in cui
si verta in materia di separazione territoriale del Comune-capoluogo
metropolitano, il titolo di competenza legislativa e' quello statale,
ai sensi degli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p) e 133
della Costituzione, e la relativa disciplina va quindi individuata
nelle previsioni di cui alla legge n. 56 del 2014.
L'art. 114 Cost. e' la norma fondamentale che radica la
competenza dello Stato ad istituire le Citta' metropolitane.
Infatti, «Il novellato art. 114 Cost., nel richiamare al proprio
interno, per la prima volta, l'ente territoriale Citta'
metropolitana, ha imposto alla Repubblica il dovere della sua
concreta istituzione. E' proprio, infatti, tale esigenza
costituzionale che fonda la competenza legislativa statale relativa
alla istituzione del nuovo ente, che non potrebbe, del resto, avere
modalita' di disciplina e struttura diversificate da regione a
regione, senza con cio' porsi in contrasto con il disegno
costituzionale che presuppone livelli di governo che abbiano una
disciplina uniforme, almeno con riferimento agli aspetti essenziali.»
(cosi' Corte costituzionale, sentenza n. 50 del 2015).
In tale direzione si e' dunque espressa la scelta del legislatore
statale che «In attesa della riforma del titolo V della parte seconda
della Costituzione e delle relative norme di attuazione» ha istituito
«le citta' metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,
Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria sono disciplinate dalla
presente legge, ai sensi e nel rispetto di quanto previsto dagli
articoli 114 e 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione e
ferma restando la competenza regionale ai sensi del predetto art.
117» (art. 1, comma 5, primo periodo, legge n. 56/2014).
L'istituzione delle Citta' metropolitane, tra cui Venezia, si e'
manifestata attraverso la volonta' del legislatore statale che si e'
ulteriormente esplicitata mediante l'individuazione del territorio
dei nuovi enti di area vasta coincidente con quello della provincia
omonima (art. 1, comma 6, primo periodo, legge n. 56/2014).
Non vi e' dubbio allora che l'istituzione della Citta'
metropolitana di Venezia e' frutto di un'opzione statale orientata e
giustificata (anche) in funzione delle caratteristiche del territorio
del nuovo ente e della popolazione ivi residente.
In tale prospettiva, la scelta del Legislatore si e'
ulteriormente articolata attraverso l'individuazione dei comuni
capoluogo delle omonime Citta' metropolitane. Scelta che ha riflessi
immediati anche sulla composizione degli organi del nuovo ente
poiche', come detto, «Il sindaco metropolitano e' di diritto il
sindaco del comune capoluogo» (art. 1, comma 19, legge n. 56/2014).
In definitiva, la riconosciuta competenza statale ad istituire le
Citta' metropolitane si e' estrinsecata anche con l'individuazione
dei loro comuni capoluogo i quali sono stati qualificati come tali
proprio per le loro caratteristiche territoriali che non possono
essere stravolte da un successivo intervento regionale. Non a caso,
del resto, codesta ecc.ma Corte, nell'escludere l'irragionevolezza
della figura del sindaco metropolitano cosi' come tratteggiata dal
citato comma 19 della legge n. 56/2014, richiama «il particolare
ruolo e l'importanza del comune capoluogo intorno a cui si aggrega la
Citta' metropolitana».
Tale conclusione trova conferma nel dettato dell'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost., che riserva in via esclusiva allo
Stato la competenza legislativa nella materia «legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali».
La lettera p) del secondo comma dell'art. 117 Cost., invero,
parte dalla ovvia premessa dell'esistenza delle Citta' metropolitane,
menzionate nel novellato art. 114. La norma, pur non rimettendo
«letteralmente» allo Stato la competenza a costituirle,
nell'affermare la competenza esclusiva statale per la loro
organizzazione non puo' evidentemente che presuppone quella
competenza «a monte». Del resto, non potrebbe ovviamente sussistere
una simile competenza in capo alle regioni a costituire la Citta'
metropolitana, poiche' essa «e' ente di rilevanza nazionale (ed anche
sovranazionale ai fini dell'accesso a specifici fondi comunitari)»
(Corte cost., sentenza n. 50 del 2015 c.i.d. 3.4.1.). La competenza
statale ad istituire le Citta' metropolitane, cosi' come ha disposto
la legge n. 56/2014, e' quindi giustificata dalla necessita' di
valutazione globale e uniformita' a livello nazionale. D'altra parte
sarebbe illogico e potrebbe dare luogo a evidenti conflitti rimettere
la costituzione (prius) a un ente e la regolamentazione (posterius)
ad un altro (per giunta di competenza piu' estesa).
D'altro canto, le prerogative statali innanzi descritte (come
contenute nella legge n. 56/2014) sono state esercitate nel pieno
rispetto dell'art. 133 Cost. e non invadono in alcun modo la
competenza regionale nella materia concernente l'istituzione di nuovi
enti comunali nell'ambito del proprio territorio, cosi' come la
modificazione delle inerenti circoscrizioni (in tal senso ancora la
sentenza n. 50 del 2015).
E invero, l'art. 133, secondo comma, Cost., nell'affidare alle
regioni la competenza, con proprie leggi e sentite le popolazioni
interessate, ad istituire nel proprio territorio nuovi comuni e a
modificare le loro circoscrizioni e denominazioni riguarda, infatti,
casi diversi da quelli disciplinati dalla legge n. 56/2014, in
particolare, al comma 22 dell'art. 1, su cui si dovra' tornare. Il
secondo comma dell'art. 133 Cost. non contempla, significativamente,
le Citta' metropolitane, perche' esse non rientrano in quel livello
di interventi. E questo appare estremamente significativo in sede
interpretativa, atteso che, con la riforma del 2001, il Legislatore
costituzionale ben sarebbe potuto intervenire anche sulla norma da
ultimo citata, menzionando anche le Citta' metropolitane in sede di
riparto delle competenze relativamente alla loro costituzione e
modifica; se cio' il Legislatore non ha ritenuto di dover fare, se
dunque l'art. 133 non e' stato opportunamente modificato, cio' sta a
significare che le procedure che la norma costituzionale prevede per
l'istituzione di nuovi comuni o la modificazione delle loro
circoscrizioni non riguardano le Citta' metropolitane, che sono oggi
disciplinate esclusivamente dalla legge n. 56/2014, e per le quali,
piu' in generale, ogni modifica in sede legislativa non puo' che
rientrare nella competenza dello Stato.
Resta confermato, dunque, che la scelta della Regione Veneto di
ricorrere alla procedura ordinaria disciplinata dalla legge regionale
n. 25/1992 per lo scorporo del Comune di Venezia in due nuovi comuni
travalica il limite delle competenze regionali perche', in tal modo,
si elude l'equilibrata scelta operata dalla legge n. 56/2014 in
merito alla modalita' attraverso la quale si puo' procedere ad una
scissione del comune capoluogo il cui sindaco sia anche il sindaco
della Citta' metropolitana e che, a sua volta, determina la
composizione del Consiglio della Citta' metropolitana (la cui
competenza, come detto, e' rimessa alla legislazione esclusiva
statale in virtu' del gia' citato art. 117, secondo comma, lettera p)
Cost.
Non vi e' dubbio, per quanto innanzi esposto, che la affermata e
incontestabile competenza statale riguardante la disciplina delle
Citta' metropolitane si sia inverata nella ridetta legge n. 56/2014.
Un breve richiamo ad alcune delle sue disposizioni ne fornisce ampia
conferma.
La legge in commento «all'art. 1 disegna il nuovo assetto degli
enti territoriali di area vasta nei suoi aspetti funzionali e
organizzativi» (Corte cost., sentenza n. 159 del 2016, c.i.d. 6.1.).
E' quindi una legge che attua i principi della riforma statale,
riguardante l'abolizione delle Province e la ridefinizione dei
compiti e delle funzioni degli Enti area vasta, che e' stata
riconosciuta conforme alla Carta fondamentale, e, quindi, per cosi'
dire, «costituzionalizzata» (2) dalla sentenza n. 50 del 2015.
Va ricordato, al riguardo, che l'art. 1, comma 2, della legge n.
56/2014 definisce le Citta' metropolitane Enti di area vasta, con le
seguenti finalita' istituzionali generali:
cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano;
promozione e gestione integrata dei servizi, delle
infrastrutture e delle reti di comunicazione di interesse della
citta' metropolitana;
cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio
livello, ivi comprese quelle con le citta' e le aree metropolitane
europee.
La legge individua le province che ormai hanno di fatto lasciato
il posto alle Citta' metropolitane, tra le quali e' annoverata
Venezia. Il territorio della Citta' metropolitana coincide con quello
della provincia omonima, ferma restando l'iniziativa dei comuni, ivi
compresi i comuni capoluogo delle province limitrofe, ai sensi
dell'art. 133, primo comma, della Costituzione, per la modifica delle
circoscrizioni provinciali limitrofe e per l'adesione alla citta'
metropolitana (cfr. art. 1 commi 5 e 6, legge n. 56/2014) (3) .
Trattasi di procedimento costruito sulla traccia dell'art. 133 Cost.,
molto diverso da quello che riguarda la consistenza, natura,
estensione, della Citta' metropolitana e del suo Capoluogo, cui fa
riferimento il successivo comma 22.
Per quanto concerne in particolare la suddivisione del Comune di
Venezia nei due comuni autonomi di Venezia e Mestre, auspicata dalla
Regione Veneto, va dunque rimarcata l'evidente inconciliabilita' di
una simile opzione con il dettato della legge n. 56/2014 che
contempla espressamente un'unica ipotesi di modifica del territorio
della Citta' metropolitana.
Nel caso in cui lo statuto della Citta' metropolitana preveda
l'elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitano,
infatti, il comma 22 dell'art. 1 pone come condizione necessaria,
affinche' si possa far luogo a detta elezione a suffragio universale,
l'articolazione del territorio del comune capoluogo in piu' Comuni,
da attuarsi entro la data di indizione delle elezioni.
Cio' conferma che allorquando si debba procedere ad una
suddivisione (e piu' in generale ad una modifica) territoriale del
Comune-capoluogo metropolitano, spetta alla Stato la competenza
legislativa esclusiva in virtu' dell'art. 117, secondo comma, lettera
p) della Costituzione nonche' degli articoli 114 e 133 Cost. La
competenza della Regione di variare le circoscrizioni comunali in
Veneto, pertanto, non puo' che essere limitata ai casi previsti dalla
legge regionale n. 25/1992 che, come detto, non possono riguardare il
territorio del Comune-capoluogo della Citta' metropolitana.
Il comma 22 dell'art. 1 della legge n. 56/2014 prevede infatti
una ipotesi esclusiva di modifica di quel territorio mediante un
procedimento che, nel caso in cui di intenda eleggere direttamente il
sindaco e il consiglio metropolitano, affida al comune capoluogo
l'iniziativa di articolare il territorio del comune capoluogo in piu'
comuni. Circostanza quest'ultima che nel caso in esame non e'
verificata, attesa, come si e' illustrato in precedenza, la netta
opposizione ad una simile opzione da parte dello stesso Comune di
Venezia che ha proposto l'impugnativa pendente al Tribunale
amministrativo regionale per il Veneto.
La conclusione fin qui raggiunta, d'altra parte, e' avvalorata da
alcune affermazioni di codesta ecc.ma Corte, chiamata a scrutinare i
ricorsi promossi da diverse regioni - tra cui il Veneto - sulle
numerose questioni di legittimita' costituzionale di alcune
previsioni contenute legge n. 56 del 2014.
Nel dichiarare l'infondatezza di quelle questioni, con la
sentenza n. 50 del 2015, gia' piu' volte richiamata, codesta ecc.ma
Corte ha chiarito che «le Citta' metropolitane istituite dalla legge
n. 56 del 2014 sono destinate a subentrare integralmente alle omonime
Province esistenti, la cui istituzione e' di competenza statale.
Inoltre, il legislatore statale ha inteso realizzare una
significativa riforma di sistema della geografia istituzionale della
Repubblica, in vista di una semplificazione dell'ordinamento degli
enti territoriali, senza arrivare alla soppressione di quelli
previsti in Costituzione. Cio' giustifica la mancata applicazione
delle puntuali regole procedurali contenute nell'art. 133 Cost.,
essendo stato rispettato il principio, ivi espresso, del necessario
coinvolgimento delle popolazioni locali interessate, anche se con
forme diverse e successive, al fine di consentire l'avvio della
riforma in condizioni di omogeneita' sull'intero territorio
nazionale».
E con specifico riguardo al tema che ci occupa, ha quindi
evidenziato come «la "articolazione territoriale del comune capoluogo
in piu' comuni» - che il ... comma 22 pone come presupposto per
l'elezione diretta del sindaco metropolitano - non viola l'art. 133,
secondo comma, Cost., non comprimendo in alcun modo le prerogative
del legislatore regionale e non eliminando il coinvolgimento, nel
procedimento, delle popolazioni interessate, atteso che la "proposta
del consiglio comunale deve essere sottoposta a referendum tra tutti
i cittadini della citta' metropolitana su base delle rispettive leggi
regionali" - ne' contrasta con l'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., essendo il presupposto, di cui si discute, comunque,
riconducibile alla competenza statale esclusiva in materia di
«legislazione elettorale [...] di [...] citta' metropolitane"».
E ancora, a fronte delle molteplici censure sollevate dalle
regioni ricorrenti, in relazione alla istituzione delle Citta'
metropolitane, codesta ecc.ma Corte ha precisato che «in un campo che
non puo' verosimilmente considerarsi di competenza esclusiva
regionale, quale, appunto, quello che attiene alla costituzione della
Citta' metropolitana, che e' ente di rilevanza nazionale (ed anche
sovranazionale ai fini dell'accesso a specifici fondi comunitari)»
non puo' applicarsi la clausola di competenza residuale di cui al
comma 4 dell'art. 117 Cost. «a maggior ragione ove si consideri che
con riguardo al nuovo ente territoriale, le regioni non avrebbero le
competenze, che l'evocato art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.,
riserva in via esclusiva allo Stato, nella materia «legislazione
elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali"».
Risulta pertanto evidente come il Comune-capoluogo di una Citta'
metropolitana, ente divenuto costitutivo della Repubblica dopo la
riforma del Titolo V della Costituzione, assuma, nella legge n. 56
del 2014, attuativa degli articoli 114 e 117 della Costituzione, un
rilievo e una tutela di carattere anche costituzionale.
L'individuazione dei comuni capoluogo delle Citta' metropolitane
e' quindi rimessa alla competenza esclusiva dello Stato e trova la
sua giustificazione anche nella dimensione territoriale, oltre che
nella consistenza demografica, del comune cosi' individuato (i
principi sin qui illustrati valgono, ovviamente, per le Regioni a
Statuto ordinario, diversa essendo la regolamentazione prevista per
le regioni a Statuto speciale, come precisato dal comma 5 dell'art.
1).
L'art. 1, comma 19, della legge n. 56 del 2014, infatti,
stabilisce che il sindaco del comune capoluogo assume anche di
diritto la carica di sindaco della citta' metropolitana. Ne consegue
che l'ambito territoriale del comune capoluogo, come elemento
costitutivo dell'Ente di cui il sindaco e' il vertice, diventa anche
un elemento costitutivo dell'Ente comunale, il sindaco del quale e'
di diritto sindaco della Citta' metropolitana.
Proprio il fatto che il sindaco del comune capoluogo sia di
diritto anche sindaco della Citta' metropolitana impone, dunque, che
il comune capoluogo non possa essere modificato.
Del resto, un semplice esame dei dati sulla composizione della
popolazione del Comune di Venezia conferma, ictu oculi, l'effetto di
sostanziale sovvertimento che l'esito del referendum potrebbe avere
su quel Comune, e, quindi, di riflesso, sulla Citta' metropolitana e
sui suoi organi, aventi - va rammentato - non secondarie competenze
di carattere generale per l'intero territorio della Citta'
metropolitana. Qualora la proposta di legge regionale concludesse il
suo iter nel senso ora detto il Comune di Venezia, capoluogo della
Citta' metropolitana, passerebbe dai 261.905 abitanti che aveva al 31
dicembre 2016 a 82.902 abitanti, ovvero meno della meta' del neonato
Comune di Mestre (il quale, invece, avrebbe 179.003 abitanti) e
diventerebbe il sesto comune della Regione per numero di abitanti. Ne
deriverebbe l'assurda conseguenza che il sindaco di Venezia, nonche'
Sindaco della Citta' metropolitana, rappresenterebbe soltanto il (e
sarebbe eletto dal) 10% della popolazione metropolitana, mentre il
Sindaco del Comune di Mestre rappresenterebbe il doppio della
popolazione.
Tale conclusione e' assolutamente inaccettabile, poiche'
l'intento del Legislatore del 2014, nel prevedere che il sindaco del
comune capoluogo sia di diritto il sindaco della Citta' metropolitana
(cfr. art. 1, comma 19, cit.), e' quello di far si' che il sindaco
metropolitano rappresenti il maggior numero dei cittadini della
Citta' metropolitana, cioe' sia l'espressione piu' rappresentativa
del voto diretto dei cittadini.
Resta comprovato allora che l'unica ipotesi di modificazione
territoriale del comune capoluogo della Citta' metropolitana e' ormai
solo quella speciale prevista dal citato comma 22, il quale
testualmente dispone: «e' inoltre condizione necessaria, affinche' si
possa far luogo a elezione del sindaco e del consiglio metropolitano
a suffragio universale, che entro la data di indizione delle elezioni
si sia proceduto ad articolare il territorio del comune capoluogo in
piu' comuni. A tal fine il comune capoluogo deve proporre la predetta
articolazione territoriale, con deliberazione del consiglio comunale,
adottata secondo la procedura prevista dall'art. 6, comma 4, del
testo unico. La proposta del consiglio comunale deve essere
sottoposta a referendum tra tutti i cittadini della citta'
metropolitana, da effettuare sulla base delle rispettive leggi
regionali, e deve essere approvata dalla maggioranza dei partecipanti
al voto. E' altresi' necessario che la regione abbia provveduto con
propria legge all'istituzione dei nuovi comuni e alla loro
denominazione ai sensi dell'art. 133 della Costituzione».
In sostanza, il nesso inscindibile, posto dal richiamato comma 19
della legge n. 56 del 2014, tra sindaco del comune capoluogo e
sindaco metropolitano comporta anche la non modificabilita' del
territorio del comune capoluogo, perche' cio' farebbe di questo un
ente diverso da quello indicato testualmente come il comune il cui
sindaco e' anche sindaco metropolitano. Il territorio del comune
metropolitano puo' essere modificato solo secondo la speciale
procedura di cui alla c.d. legge Delrio, che contempla una modifica
statutaria che preveda l'elezione diretta del sindaco metropolitano,
rompendo il predetto inscindibile nesso, con l'evidente conseguenza
dell'inapplicabilita' della legge regionale n. 25/1992. Ovviamente,
poi, nel mutato contesto a livello costituzionale e di formazione
statale primaria, nessun rilievo potrebbe avere una diversa
previsione contenuta in quest'ultima legge regionale, poiche' la
stessa non potrebbe che essere interpretata attraverso una lettura
compatibile con le sopravvenute norme di rango superiore; e, se cio'
non fosse possibile, essa dovrebbe essere modificata dalla Regione,
non potendo contenere previsioni con le norme sopravvenute non
compatibili.
In altre parole, l'eventuale scorporo del comune capoluogo non e'
piu' una scelta dipendente da forme di iniziativa definite dalla
legge regionale, ne' puo' avere ad oggetto la sola modifica del
territorio comunale. A mente, infatti, del comma 22, ove lo Statuto
della Citta' metropolitana opti per l'elezione diretta del sindaco
metropolitano, «il territorio del comune capoluogo» deve essere
articolato «in piu' comuni». In questo caso, comunque, l'iniziativa
spetta al consiglio comunale del comune capoluogo, il quale deve
adottare a tale fine un'apposita delibera, rispettando le procedure e
i quorum richiesti per la approvazione dello statuto comunale.
Infine, la proposta contenuta nella delibera consiliare e' sottoposta
a tutti i cittadini della citta' metropolitana mediante referendum,
il quale deve - questo si' - essere attuato in conformita' alle leggi
di ciascuna regione relative ai referendum regionali: spettera' poi
alla regione, a procedura referendaria conclusa con esito positivo,
procedere all'istituzione dei nuovi comuni ai sensi dell'art. 133
della Costituzione.
In sostanza, la legge n. 56 del 2014 e' intervenuta in materia di
modificazione del territorio del comune capoluogo delle Citta'
metropolitane introducendo nell'ordinamento una normativa specifica e
speciale, la quale presuppone innanzitutto che lo Statuto della
Citta' metropolitana preveda la possibilita' dell'elezione diretta
del sindaco metropolitano. Ove sussista tale condizione, e' comunque
necessaria l'iniziativa del comune capoluogo, al quale soltanto
spetta proporre la nuova articolazione territoriale. Il Consiglio
comunale del comune capoluogo deve inoltre adottare la delibera
relativa, contenente la proposta di nuova articolazione del
territorio in piu' comuni, con la procedura dell'art. 6, comma 4, del
Testo unico degli enti locali.
Solo a seguito della iniziativa del consiglio comunale del comune
capoluogo, e sulla base della articolazione territoriale in questa
prevista, la regione puo' (e deve) procedere a sottoporre a
referendum popolare tra tutti i cittadini della Citta' metropolitana
l'istituzione dei nuovi comuni. Tale referendum, inoltre, deve
svolgersi secondo le rispettive leggi regionali e deve essere
approvata a maggioranza dei partecipanti al voto.
Dopo lo svolgimento del referendum tra tutti i cittadini della
Citta' metropolitana e a condizione che esso abbia avuto esito
favorevole, la regione provvedera' con propria legge a istituire i
nuovi comuni e a stabilire la loro denominazione ai sensi dell'art.
133 Cost.
Tale procedura, speciale e tipizzata, ha dichiaratamente
carattere derogatorio ed assorbente, sia rispetto al TUEL che alle
eventuali leggi regionali precedenti con essa incompatibili.
E' chiaro dunque che rispetto al Comune di Venezia, comune
capoluogo della omonima Citta' metropolitana, il cui statuto (doc.
11), tra l'altro, non prevede l'elezione diretta del sindaco
metropolitano (art. 10, comma 2 (4) ), la legge regionale n. 25 del
24 dicembre 1992, non puo' trovare applicazione sotto nessuno dei
profili qui richiamati.
L'assunto e' convalidato anche dalle previsioni statutarie della
Citta' metropolitana di Venezia che precisano inequivocabilmente come
«Le variazioni del territorio metropolitano sono regolate dalla
Costituzione e dalla legge dello Stato» (art. 2, comma 2, dello
statuto approvato con deliberazione della Conferenza metropolitana n.
1 del 20 gennaio 2016). Resta esclusa anche dallo Statuto la
possibilita' per il legislatore regionale di modificare il territorio
del comune capoluogo della Citta' metropolitana.
Non e' ammissibile, pertanto, in questo caso l'iniziativa di
legge popolare, che il comma 22 della legge n. 56 del 2014 esclude in
quanto la riserva al consiglio comunale del capoluogo e secondo le
modalita' dell'art. 6 del TUEL.
In ogni caso non sarebbe ammissibile alcun referendum popolare
relativo all'articolazione del comune capoluogo della Citta'
metropolitana che sia riservato solo ai cittadini del comune
capoluogo e non sia, invece, aperto a tutti i cittadini che fanno
parte di questo ente.
Del resto, che la Citta' metropolitana assuma un rilievo
costituzionale tale da implicarne l'applicazione del principio di
differenziazione, anche in ambito organizzativo, e' riconosciuto
dallo stesso Statuto della Regione del Veneto, laddove, all'art. 1
sancisce che: «Venezia, citta' metropolitana, e' il capoluogo del
Veneto»; pertanto, deve ritenersi che l'applicazione, al caso in
specie, della legge regionale n. 25/1992 risulterebbe in contrasto
anche con la legge statutaria, alla quale, secondo i principi
ordinamentali, deve attribuirsi efficacia rafforzata.
Alla luce di tale ricostruzione normativa e giurisprudenziale, si
deve ritenere che l'ordinamento giuridico, a seguito della entrata in
vigore della legge Delrio, di cui codesta ecc.ma Corte ha dichiarato
la costituzionalita', abbia apprestato soluzioni e percorsi
differenziati per la modifica delle circoscrizioni territoriali dei
comuni capoluogo costituiti in Citta' metropolitane, fra cui quello
di Venezia, per il quale non puo' pertanto trovare applicazione la
legge regionale n. 25/1992. Si e' dinanzi ad una fattispecie che, per
effetto della disciplina dettata dalla legge n. 56/2014, si rivela
non solo nuova ma anche alternativa ed escludente, nel senso che
avendo sottratto alla regione il potere di variazione delle
circoscrizioni territoriali dei predetti comuni capoluogo impedisce
il ricorso al procedimento previsto dalla legge regionale n. 25/1992.
La delibera impugnata, pertanto, e' priva di ogni base normativa
che la legittimi e concretizza l'innegabile invasione della
competenza dello Stato proprio perche' adottata sulla base di una
legge regionale che, nel caso in esame, non e' applicabile, in quanto
la competenza in materia, per quanto riguarda la procedura da
adottare per l'articolazione in piu' comuni del comune capoluogo
della Citta' metropolitana, e' totalmente riservata allo Stato, come
la gia' citata sentenza della Corte costituzionale n. 50 del 2015 ha
chiaramente affermato (cfr. i punti 3.4.2. e 3.4.4. della parte in
diritto).
In conclusione, l'atto gravato e' stato emanato, in carenza di
potere, dalla Regione Veneto, integra la chiara invasione della sfera
di competenza esclusiva statale nelle materie di cui agli articoli
114, 117, secondo comma, lettera p) e 133 della Costituzione e deve
essere rimosso con l'auspicabile accoglimento dell'odierno ricorso
per conflitto di attribuzione.
Istanza di sospensione
Si e' innanzi tratteggiato (sub 3.) l'interesse concreto ed
attuale del Governo alla riaffermazione del corretto riparto
costituzionale di competenze nelle materie cui agli articoli 114,
117, secondo comma, lettera p) e 133 della Costituzione.
Le censure sopra illustrate dimostrano come la Regione Veneto,
con la deliberazione della giunta regionale n. 306/DRG, ha indetto il
referendum consultivo chiamando l'intera popolazione elettorale
dell'attuale Comune di Venezia a pronunciarsi sulla suddivisione del
predetto comune nei due comuni autonomi di Venezia e Mestre, cosi'
come previsto dal progetto di legge di iniziativa popolare n. 8.
L'atto impugnato, come detto, e' viziato da un insanabile
violazione delle norme attributive della competenza costituzionale
dello Stato in materia di «legislazione elettorale, organi di governo
e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane»
[art. 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione]. Tale
violazione ha concretato un'inammissibile ingerenza della Regione
Veneto sulla consistenza circoscrizioni territoriali dei comuni
capoluogo costituiti in Citta' metropolitane che deve essere
assicurata unitariamente dallo Stato su tutto il territorio
nazionale.
L'esecuzione, anche parziale, della delibera gravata rischia
dunque di arrecare irreparabile pregiudizio alle prerogative statali
riconosciute dalla Carta costituzionale, oltre che all'ordinamento
giuridico della Repubblica e all'interesse pubblico coinvolto. A cio'
si aggiunga che dalla sua esecuzione deriva anche una sovrapposizione
di competenze suscettibile di creare incertezza sui comportamenti dei
destinatari del provvedimento oggetto dell'odierna impugnativa. In
punto di periculum in mora si osserva, altresi', che il temuto
pregiudizio e' apprezzabile all'attualita' in tutta la sua gravita'.
La convocazione dei comizi elettorali per il 30 settembre 2018 e'
la data in cui l'atto sospinto esplichera' in pieno i suoi effetti,
aggravando ulteriormente la lesione della competenza statale, che
occorre quindi scongiurare. Peraltro, come e' facilmente intuibile,
gia' prima dello svolgimento della consultazione referendaria sara'
necessario lo svolgimento di una complessa attivita' prodromica, i
cui costi, anche in termini di distrazione di risorse umane oltre che
economiche, devono essere scongiurati.
D'altra parte, la Regione Veneto ha pervicacemente perseguito
l'intento di concludere l'iter legislativo per l'approvazione della
ridetta proposta di legge ad iniziativa popolare, nonostante il
parere contrario ripetutamente espresso non solo dalle autorita'
statali ma persino dal sindaco del Comune di Venezia che pure
rappresentata la comunita' locale interessata alla vicenda. E cio'
lascia presagire che la stessa regione non attendera' il definitivo
esito del presente giudizio prima di dare ulteriore impulso all'iter
legislativo avviato. Tale comportamento si manifesta con tutta
evidenza altresi', in ultima analisi, lesivo del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni.
Sussistendo una lesione permanente e attuale delle norme
costituzionali violate, suscettibile di aggravamento qualora la
delibera impugnata fosse portata ad ulteriore esecuzione, che ben
integra le «gravi ragioni» previste dalla legge, appaiono dunque
pienamente integrate le condizioni necessarie per l'esercizio del
potere di sospensione cautelare riconosciuto a codesta ecc.ma Corte
dall'art. 40 della legge 11 marzo 1957 n. 87.
(1) Si tratta, infatti, di atti preliminari emanati
dall'amministrazione regionale che inquadrabili nel procedimento
previsto dal capo II della legge regionale n. 25 del 1992. Sono
dunque provvedimenti interlocutori che di per se' non ledono le
attribuzioni costituzionali dello Stato, atteso che la variazione
delle circoscrizioni dei comuni all'interno di una provincia
veneta possono essere disposti con legge regionale, previo
referendum consultivo. Essi sono privi di effetti autonomi sul
piano del riparto costituzionale delle competenze che e' stato
inciso solo con l'emanazione della delibera impugnata con cui e'
stato indetto il referendum consultivo sul progetto di legge n.
8, fissata la data della consultazione e approvato il quesito
referendario (sentenza n. 260 del 2016).
(2) Significativamente codesta ecc.ma Corte ha precisato che «Si
tratta dunque di una riforma che ha una sua organicita', come
riconosciuto nella sentenza n. 50 del 2015 di questa Corte. Si e'
quindi ritenuto che un intervento di tal genere non possa che
essere riservato a livello normativo statale e che in particolare
vada ricondotto alla competenza esclusiva di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost e, con specifico riferimento alle
Citta' metropolitane, a quella di cui all'art. 114 Cost.»
(sentenza n. 159 del 2016, c.i.d. 6.1.).
(3) Non va dimenticato che l'ultimo periodo del citato comma 5
stabilisce che «I principi della presente legge valgono come
principi di grande riforma economica e sociale per la disciplina
di citta' e aree metropolitane da adottare dalla Regione
Sardegna, dalla Regione Siciliana e dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia, in conformita' ai rispettivi statuti»
(4) A tenore del quale «Il Sindaco ed il Consiglio sono eletti a
suffragio universale, direttamente dai cittadini metropolitani, a
condizione che non sia necessario articolare il territorio del
Comune di Venezia in piu' Comuni»; circostanza quest'ultima pero'
espressamente prevista dal comma 22 dell'art. 1 della legge n.
56/2016 per procedere all'elezione diretta del sindaco della
Citta' metropolitana. Ne deriva che nel vigore della norma
statale da ultimo citata la suddetta elezione diretta non potra'
essere indetta.